关于审计承诺制的调研思考调研报告

　　审计承诺制是被审计单位按照审计机关的要求，就其提供的会计凭证、会计账簿、会计报表及其他有关财政财务收支情况的真实和完整作出保证的制度，审计法第三十一条作出了明确的规定。实行审计承诺制可以约束被审计单位和有关人员向审计机关提供真实、完整的会计资料和其他情况，也便于审计机关和有关部门追究提供虚假会计资料等责任时确定责任人。审计承诺其目的是减少“假账真审”情况的发生,分清审计责任和会计责任。但在实践过程中不管是被审计单位还是审计机关都存在许多不尽人意的地方。

　　一、被审计单位及人员对审计承诺存在的问题

　　1、难以承诺—承诺制度是审计机关的一项新的制度，经过一段时间的实践，承诺制度本身存在操作性不强的问题。如审计进驻前要作出承诺，而这时根本没有向审计组提供有关的会计资料，怎么对资料的完整性作出承诺。有些被审计单位财务负责人认为自己无法了解本单位全部经济活动（如食堂、工会等非财务部门核算的收支）而拒绝签字，法定代表人则以不熟悉财会知识为由拒绝作出承诺。另外现实中确实还存在：部分法定代表人和财务负责人不一定能掌握本单位由其他财务人员主观故意作出的隐蔽性舞弊，以及对某些非主观性的偶然错误他们也未必全部觉察。要么肯定性或要么否定性的承诺要求确实难为于被审单位和财务负责人。

　　2、不肯承诺—怕承担责任。根据审计法第四十三条规定：“被审计单位违反本法规定，拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任”。由于承诺书是由被审计单位法定代表人和财务负责人签字作出，这对法定代表人和财务负责人提出了要求，不真实或乱承诺要追究责任。而一些存在违法乱纪的被审单位领导和财务负责人，更怕要求承诺。因此对审计承诺能推则推，能拖则拖，有时到审计结束时才提交承诺书。审计机关无法取得承诺回复的情况也时有发生。

　　3、无奈承诺—被审计单位并非真正心甘情愿地向审计机关作出承诺，往往是迫于审计机关的权威性，为了不给审计机关留下不配合的印象而无奈作出承诺。而更有个别被审计单位甚至认为他们配合完成这道审计程序是为了让审计人员有所交差，碍于审计人员的情面，他们作出承诺并不表明他们真的愿意或准备承担所承诺的责任。被审计单位这种无奈的心态和例行公事的做法使承诺制度的实施陷入了似乎强人所难的尴尬局面，这种承诺也失去了其真正意义。

　　4、随意承诺—被审计单位及相关人员对审计承诺制要产生的后果、要承担的责任根本不去考虑，只要是审计人员要求填写的都会填写，部分明知自己单位存在违规违纪行为的被审计单位，在审计机关送达审计通知书并提出书面承诺要求时也是挥笔在承诺书上签字并盖章，空洞承诺。

　　二、审计机关及人员对审计承诺存在的问题

　　1、“承诺无用”。有的审计人员认为审计承诺书没有用，如果被审计单位都按审计承诺书上要求承诺，那还要审计干吗！认为即使被审计单位作出了承诺，也不能仅靠承诺书来认定他们提供的会计资料就是真实的、完整的。因此审计承诺归承诺，审计归审计，两者不联系。

　　2、“不用承诺”。有的审计人员对审计承诺书的作用不重视，对进点前被审计单位的审计承诺书不作分析，认为这是作为审计程序必定要走的一步，或审计档案上要用，形式上要有，实际效果没有或不大。对被审单位是不是承诺，有没有认真承诺不关注，抛开了审计承诺书。审计人员对审计承诺书一诺了之，实施阶段也没有很好地利用承诺书开展审计工作，把审计承诺书高高挂起。

　　3、“承诺万能”。 有的审计人员认为有了审计承诺书就万事大吉。对审计承诺书产生过度依赖性，误认为被审计单位作出承诺后，即使其提供的会计资料不真实、不完整与我审计人员无关，一旦有了问题责任也不在审计人员。从而对被审计单位放松警惕，对审计承诺书是否真实不过问，甚至不认真履行审计监督的法定职责。这样一来，反而无形中使审计风险加大了。如果被审计单位存在账外账等违法乱纪行为，而审计机关未能审计出来，虚假的承诺并不能解除审计机关应负的责任。

　　三、应采取的办法和措施

　　为顺利地推进审计承诺这一法定程序，降低审计风险，提高审计质量。我认为，应采取以下方面措施加以重视和关注，使审计承诺更具有操作性和实用性。

　　1、要“改变”——使审计承诺可以承诺。从审计承诺的时间、程序、格式、要求上进行适当的改变，提高审计承诺的可操作性，让被审计单位及相关人员可以承诺，也让审计机关和审计人员更能有效地利用承诺书。

　　审计承诺时间不是单一的必须是审计组进驻前作出，允许被审计单位及相关人员随时作出承诺或可补充审计承诺，只要被审计单位及人员在审计实施阶段提出。国家审计准则中命令性规则——“审计机关应当建立健全承诺制度”及“审计机关向被审计单位送达审计通知书时，应当书面要求被审计单位法定代表人和财务主管人员作出承诺”和授权性规则——“在审计过程中，审计组还可以根据情况向被审计单位提出书面承诺的.要求”。二者灵活结合效果会更好。

　　承诺程序也可以适当灵活，审计程序中的各个环节是环环相扣的,一环紧扣一环,在时间上具有连续性，审计承诺也是如此，虽然送达审计通知书时就审前调查得到的有关情况进行了承诺,但由于审计的相关重点内容,不仅仅反映在被审计单位的账面上,有的内容需要座谈、走访、实地观察才能了解到，随着实施阶段审计的不断深入，也可能发现重大的审计线索与事实，审计人员应根据所掌握的情况和线索及时地要求被审计单位有关责任人进行单项承诺，才有利于查深审透审计项目和分清责任，对于审计手段、力量有限等一时难以查实的情况，可以要求被审计单位负责人对特定事项单独承诺，有利于明确会计责任,减少审计风险,提高工作效率。

　　审计承诺书的格式上更可以作出一些改变，不必固定格式，可以用空白式底稿要求被审计单位或经办人员自行填写选用。

　　2、要“顶真”——使审计承诺必须承诺。

　　审计承诺制作为一项审计业务制度，已写入审计法和审计准则，就必须坚决执行，提高承诺书的刚性约束和效果，不能走过场搞形式。要充分发挥审计承诺书的作用，充分利用审计承诺书对实施阶段的帮助和辅助作用。

　　一是要健全承诺制度，应从明确其法律效力为突破口，以法律强制力来保证该制度的实施。目前，承诺制虽然已作为法定程序，但相关的配套机制未建立。对被审计单位不提供审计承诺书、提供虚假承诺或到审计结束时才提供审计承诺书的行为，要采取强制性措施加以处罚，进行责任追究。

　　二是要宣传承诺制度，应从转变审计人员观念为抓手，提高承诺的有用性。改变审计人员重审计问题的查找和取证工作，轻承诺书的利用分析工作。审计部门要通过宣传承诺书对审计实施阶段起帮助和辅助作用的审计案例介绍，来推动一线审计人员应用承诺书，提高审计人员督促被审计单位重视审计承诺的监督力度。